轉型正義為法律與政治的辯證：專訪黃丞儀
【編者按】2021年一月六日清晨，香港當局以違反港版《國安法》為由無預警逮捕了五十五名參與2020年立法會選舉民主派初選的政治人物、記者與社會運動者，開啟了此後一年間對民主派成員、社團與媒體的清算，重創了香港的民主進程。
今日的香港令人想起往日的臺灣。在國民黨威權體制下，「國家安全」始終是當局用以控制思想、言論的大義名分。回顧歷史，今人多將蔣經國總統於1987年解除《戒嚴令》視為臺灣民主化的轉折點，卻往往忽略了在「動員戡亂時期」於1991年終止前，人民的政治權利與言論自由仍受到政府箝制。解嚴同日公告施行的《動員戡亂時期國家安全法》，在規定不得違背憲法、主張共產主義、分裂國土以外，也禁止人民對戒嚴期間的政治案件上訴、爭取平反。儘管國家於90年代初期開始對二二八事件及白色恐怖受難者發放補償金，司法平反的機制卻遲遲沒有確立。直到2016年蔡英文政權執政後，才透過《促進轉型正義條例》在司法上平反政治案件。
2022年的此刻，香港正處於港版《國安法》的陰霾下。在香港民主派初選大搜捕屆滿一週年之際，我們很榮幸能訪問黃丞儀教授，探討臺灣解嚴三十多年來轉型正義進程與中華民國憲政體制之間錯綜復雜的關係。在訪談中，黃教授將由法律與政治的辯證過程，討論當前臺灣轉型正義面臨的種種問題、對歷史真相的還原，以及對未來的展望。
黃丞儀教授目前為中央研究院法律學研究所研究員、國立清華大學科技法律研究所合聘教授，芝加哥大學法學博士。研究領域為比較行政法、轉型正義、憲法理論、法律與社會、臺灣法律史。學術作品散見 Law & Social Inquiry, Taiwan Journal of Democracy, Washington Journal of International Law, Oxford Handbook of Comparative Administrative Law，《臺大法學論叢》、《世新法學》等刊物。博士論文曾於2010年獲美國「法律與社會」學會頒贈年度最佳博士論文獎榮譽獎（Honorable Mention）。目前正在撰寫和編輯一本有關轉型正義與憲法的英文專書，預計於2022年出版。曾經擔任臺灣民間真相與和解促進會理事長（2016-2018）、臺灣人權促進會副會長（2011-2012）、北美洲臺灣研究學會會長（2007-2008）。
本訪談由多倫多大學蒙克全球事務學院亞洲研究中心（Asian Institute, Munk School of Global Affairs & Public Policy）所屬全球臺灣研究計畫贊助、指導。本訪談英譯稿將於三月刊出。
採訪：劉思達、鍾定瑤、黃昱翰
整理：鍾定瑤、黃昱翰
《臺灣誌》(以下簡稱臺)：蔣經國前總統於1987年七月十五日解除臺灣地區的《戒嚴令》，同時，《動員戡亂時期國家安全法》公告施行。《國安法》條文是如何排除政治受難者向普通法院請求救濟的權利與途徑 ? 《中華民國憲法》對於實現臺灣的轉型正義提供了怎樣的可能性？又有哪些限制？在臺灣的政治社會語境下，轉型正義的具體内容是什麽？
黃丞儀（以下簡稱黃）：這個禮拜天（十二月五日），我正好去中正紀念堂演講，題目為〈《動員戡亂時期國家安全法》對於臺灣民主化的影響〉。我在爬梳當時的報紙跟一些重要的回憶錄後得到以下論點：國民黨於解嚴前夕通過《動員戡亂時期國家安全法》，其實是一個交換。也就是說，要解嚴的話，得先通過《國家安全法》；沒有通過《國家安全法》，就不會解嚴。民進黨於1986年九月二十八日成立，而《國家安全法》是在1987年的六月十六日制定。 在當時，剛成立的民進黨在立法院只有十三席委員而已，很難面對國民黨的勢力。很多人認為臺灣的民主化是國民黨推動的，是蔣經國的一念之仁、一個他在1988年一月十三日過世前送給臺灣的禮物。但事實上，當時的歷史情境並非這樣子的。在1986年四月，蔣經國在國民黨黨內組了一個十二人小組，研究因應解嚴該採取的應變措施。這個小組在九月時就提出要通過《動員戡亂時期國家安全法》。
《國安法》的特色之一，在於它第九條有關於限制白色恐怖的政治案件上訴。另外第二條「不得違背憲法或主張共產主義，或主張分裂國土」，稱為「國安法三原則」。這三個原則也限制臺灣整個90年代的政治發展。 90年代的政治議程，可說是民進黨跟國民黨在這三點上抗衡。 不得主張共產主義這一項是到2011年馬英九總統任內的時候才取消掉，否則所謂的「九二共識」政策很難推展。
回來討論蔣經國解嚴及其後續。那場演講的聽眾有一半是中正紀念堂的志工。這些志工都是退休人員，軍公教背景、政治立場多半傾向泛藍。演講結束後，有一位女士舉手發問。她說，英國在1215年通過《權利憲章》後，一直要到十八、十九世紀才有男性公民投票權，這個過程間經歷了七百年。反觀臺灣，1987年解嚴後即有投票權，民主是否得來太快了。 聽到這個提問，我並不意外。其實我們社會上有這麼一群人， 心裡還是覺得民主不能太快、要慢慢來，還有國民黨已經做了非常多的好事，大家不要雞蛋裡挑骨頭，應該多肯定過去。
多肯定過去這件事情就跟轉型正義有很密切的關聯。其實我們討論轉型正義，也不是要雞蛋裡挑骨頭，而是希望盡量還原歷史現場，了解過去的情況。我剛剛提到的這位女士，和大多數人一樣，所接受的資訊，其實都來自於當時的報紙或者是電視臺。我們都知道，當時報紙及電視臺都被嚴密地控制。最近臺灣的促進轉型正義委員會 （下稱促轉會）解密了一些監控檔案的記錄，指出當時監控對象甚至包括《中國時報》的董事長余紀忠。余是江蘇人，在國共內戰期間曾經是中國國民黨中央宣傳部東北特派員，甚至當過一家報社社長；到了臺灣後，當過國民黨的中常委，算是忠黨愛國的代表。但從檔案來看，他的報社也有監控者， 他在報社裡面講什麼話，情治單位都是知道的。 在這個狀況底下，能有多大的媒體自由，是要打個問號的。就算當時《中國時報》是自由派的媒體，也不敢脫離黨的政策、原則太遠。 因此當我們今天要談轉型正義問題的時候，其中一大課題便是要去跟當時接收這些資訊的民眾溝通：歷史並不是像她所想像的那個樣子。這其實就是最困難的一件事情 。
現在臺灣轉型正義問題最困難也是最受到媒體矚目的焦點就是中正紀念堂的存廢問題。 如前所述，蔣家在臺灣有很大的一群支持者，他們經歷了戒嚴四十年之後，還是覺得蔣中正是對臺灣非常有貢獻的一個人。 但在那場演講中還有另外一群聽眾是自己報名來的、二十歲到三十歲的年輕學生。這些年輕學生的發言，雖然不至於針鋒相對，但是就順勢地回應了另外一個族群。他們認為，雖然1987年七月十五日解嚴號稱是臺灣社會邁向自由民主的一大步，但政治鎮壓在解嚴後依舊持續進行：同年八月，許曹德與蔡有全組織「臺灣政治受難者聯誼總會」，並主張把「臺灣獨立」列入該會章程，馬上引起檢調單位的注意，於十月就被逮捕了。在我研究的過程當中，曾有受訪者對解嚴之初充滿期待， 卻沒想到隔一個月即發生「蔡許臺獨案」，讓他們頓時領悟到這是個「鳥籠民主」，其實一切都沒有改變。 正如那位同學針對前面那一位女士的回應：臺灣的民主化並非如她所說，就像國民黨給了天大的恩惠，一解嚴就可以投票、可以自由民主了。事實上解嚴後的臺灣還有很漫長的一段時間言論是受到控制的。這種歷史記憶的對立，對於歷史理解上的差異，是臺灣現在很大的一個爭議。
回到你們提出的問題，就是在臺灣的政治社會語境下轉型正義的具體內容是什麼。 我們現在有《促進轉型正義條例》（下稱《促轉條例》），它有幾個主要的工作，包括開放政治檔案、清除威權象徵、保存不義遺址——就像中正紀念堂或者是軍事監獄這些地方——還有平復司法不法、 追討不當黨產，後來促轉會自己又增加了心理療癒跟心理創傷的工作。這就是目前官方所推動的轉型正義的幾個重要項目。
但大多數的民眾其實不太關心檔案、遺址、或是司法不法等問題。他們想要知道的是過去發生了什麼：誰是加害者、這個加害體系是怎麼樣運作的？從司法或者特務系統層面， 國民黨到底是怎麼在臺灣社會建立起密不透風的網絡？而這又牽扯到，促轉會就算挖掘出真相，告訴大家這個監控體系是怎麼樣運作的、加害者可能是誰，民眾願不願意，能不能接受又是另外一個問題。 所以我想，關於轉型正義的具體內容是什麼，在官方跟民間的理解上會有一些落差。
其他國家的經驗也大抵是循著這個軸線去發展，例如南非的「真相與和解委員會」就是去找出到底當年是哪些人指使、命令、從事迫害的行為，然後再重新建立一個歷史事實、社會大眾願意接受的真相，這樣才有可能踏出社會和解的第一步。
臺：那麼，對於一個法律人來講，轉型正義意味著甚麼？或者從司法角度，法律人能為轉型正義做些甚麼？
黃：我想分享另一個經驗。前一陣子我去臺北高等行政法院進行一場學術演講，題目正是關於轉型正義。去年（2020）司法院大法官會議做了「釋字第793號解釋」，認為《政黨及其附隨組織不當取得財產處理條例》（下稱《黨產條例》）幾個申請解釋的條文是合憲的。
當初提這個釋憲案的就是臺北高等行政法院的法官們。從聲請釋憲的文字和論理看得出來，他們對於透過法律來實踐轉型正義有很大的質疑，他們覺得轉型正義是一個社會上還有爭議的問題。例如，要不要用《黨產條例》來處理國民黨黨產，將不當取得的部分全部收歸國有？聲請方認為用法律可能不是最恰當的。
在有些國家，轉型正義是寫一個調查報告。報告寫了之後這件事情就告一段落，過去的就過去了。 但是臺灣的狀況是我們還沒有一個這樣的調查報告。我們還沒有一個對於白色恐怖時期完整的歷史重建，然後在民進黨上臺的第一年（2016年），就直接通過了《黨產條例》。對於很多人來說，這是一種法律的暴力 。他們認為民進黨在贏得政權，二次政黨輪替之後，就火速地通過了《黨產條例》，把國民黨的黨產抄家，這背後有政治動機。
我很喜歡璐蒂‧泰鐸 （Ruti G. Teitel） ，就是寫《轉型正義》的作者（著作於2001年出版繁體中譯本時標題為《變遷中的正義》）。她有以下見解：
其實轉型正義是法律與政治不斷辯證的過程， 它絕不可能單純是依法論法，有一個絕對地、純粹地符合正義的法律，來重新評價過去的行為。它就是在一個政治變動的過程中法律的產物。
我們要從法律和政治的辯證過程去檢視《黨產條例》跟《促轉條例》，這是一種非常法律現實主義（legal realism）的產物。在這個過程中，法律人會很矛盾。臺灣過去的法學教育是很形式主義的，但民主化以後，新生代的法律人接受的訓練必須要符合民主憲政，即法律不溉及既往、也不可以針對特定的政黨或是個人。因此，他們覺得我們今天既針對特定政黨、又溯及既往，這一切都違反了「自由民主憲政秩序」，都不應該是法律人或者一個憲政國家該做的事情。 大法官雖然在「第793號解釋」說明，依據「自由民主憲政秩序」，我們在處理過去的威權遺產 （authoritarian legacy） 的時候可以溯及既往；針對國民黨，是因為當時黨等於國、國等於黨。但是不是大家都可以接受這樣的歷史事實？可能連大法官內部都有不同意見。
因此，你剛才問法律人可以做什麼，或者法律人在這個過程當中扮演什麼樣的角色， 我想大多數的法官心裡是很矛盾的。就算是所謂自由派的法官，也得說服他們的同僚：轉型正義在法律上是可以被證立的（justified）。但是，最終這還是關係到我們怎麼去理解法律與政治的互動，也就是說，我認為轉型正義是我們審視「法律究竟為何物」的最佳試金石。
臺：能否請您比較「793號解釋」跟「272號解釋」成立的背景跟歷史脈落？
「釋字第272號解釋」
解釋公布院令：中華民國 80 年 01 月 18 日
解釋爭點：動戡時期國安法不准戒嚴時軍事審判確定案件於解嚴後向普通法院請求救濟之規定違憲？
解釋文：人民除現役軍人外，不受軍事審判，憲法第九條定有明文。戒嚴法第八條、第九條規定，非現役軍人得由軍事機關審判，則為憲法承認戒嚴制度而生之例外情形。解嚴後，依同法第十條規定，對於上述軍事機關之判決，得於解嚴之翌日起依法上訴，符合首開憲法規定之意旨。惟動員戡亂時期國家安全法第九條第二款前段規定，戒嚴時期戒嚴地域內經軍事審判機關審判之非現役軍人刑事案件已確定者，於解嚴後不得向該管法院上訴或抗告，係基於此次戒嚴與解嚴時間相隔三十餘年之特殊情況，並謀裁判之安定而設，亦為維持社會秩序所必要。且對有再審或非常上訴原因者，仍許依法聲請再審或非常上訴，已能兼顧人民權利，與憲法尚無牴觸。至戒嚴非屬於此次特殊情況者，無本解釋之適用，合併指明。
資料來源：憲法法庭網站
黃：我近期有一篇文章提到，這兩個釋憲案的成立背景是一個「典範轉移」（paradigm shift） ，也就是說，它們對於統治狀態、政治體系， 有完全不一樣的理解與想像。 促轉會去年出版了一本名為《奉命釋法》的書，公開了在威權時期和解嚴初期一些重要的大法官解釋的會議記錄，其中包括了現在惡名昭彰的「272號解釋」。大法官在那一號解釋維持了《國安法》第九條禁止一般人民在解嚴後針對政治案件的上訴、阻斷了臺灣民主化初期進行轉型正義的可能性。該號解釋文最重要的論理基礎在於：戒嚴長達三十餘年，為了謀求「裁判之安定」（法安定性）， 《國安法》限制一般人民在解嚴後不可以再上訴，並未違憲。從已經公開的檔案來看，審查會上大法官們並未有立刻就解釋文草擬的方向達成共識，其中反對聲音包括：《戒嚴法》為國民黨在「訓政時期」通過的法律， 即便它如此陳舊，都允許人民在解嚴後可以立刻提起上訴；既然《戒嚴法》如此規定，為什麼《國家安全法》還可以違反存在已久的《戒嚴法》？支持《國安法》的大法官則解釋：《戒嚴法》設想的是一個短暫的戒嚴，因此人民可以在解嚴後馬上提起上訴；只是這次是從1949年到1987年長達三十八年的戒嚴，翻舊案恐怕對司法體系造成很大的負擔。
我們在解釋文的辯論中可以發現， 大法官們所想像的，是中華民國在戒嚴期間是一個不得已的「非常體制」——這個「非常體制」為了讓中華民國延續下來，不得不然 。雖然在憲政上它是一個「例外狀態」，而這個「例外狀態」長達三十八年之久，但它有其正當性，也就是在國共內戰延續、在冷戰格局下，讓中華民國可以維持下來，所以不可以在解嚴後完全否定當時這個「例外狀態」的正當性。
最為反對通過這號解釋文的大法官後來願意妥協，因為多數大法官願意同意在解釋文裡面加入這一句話：「至戒嚴非屬於此次特殊情況者，無本解釋之適用，合併指明。 」它的意思是，國家下次戒嚴不淮再使用「272號解釋」、讓國家通過法律限制一般人民在解嚴後上訴， 這號解釋就是一次性的。這位大法官的名字是楊日然，他讓「272號解釋」造成的憲政「損害」，侷限在那一次戒嚴而已。
到了「793號解釋」，我們可以發現大法官整個推翻了這樣的歷史認識，甚至否定了當時的國家權力狀態是正常的。 「793號解釋」定義的範圍不只是戒嚴時期，而是持續到動員戡亂時期終結，也就是從1987年往後再延伸了四年，到1991年的五月。它定義這段時期為「黨國體制」。憲法上其實沒有「黨國體制」這個名詞， 因此，這是中華民國有史以來第一次透過法律認證國民黨從戒嚴時期到動員戡亂時期的權力體制為「黨國體制」。它對「黨國體制」的定義是：黨嚴密地控制了國家權力，包括總統透過不能改選的國民大會修改《動員戡亂時期臨時條款》，取消自己的任期限制； 立法院、國民大會和監察院三個國會從不改選。 總而言之，國民黨在權力體制上面是政黨凌駕於憲法、政黨凌駕一切，因此當時的權力體制不是一個「憲政國家」，戒嚴也不是憲政國家的例外，而是創造「黨國體制」的法律框架。我想這個認知在1990年是不可能出現的， 因為當時國民黨民主化之後，仍舊宣稱自己是相對於「共產中國」的「自由中國」，所以它不可能承認自己是「黨國」。 一直要到2020年，「黨國體制」才第一次出現在我們的憲法解釋裡面。
臺：「793號解釋」對「黨國體制」的定義是否呼應到「不法國家」的概念？兩者之間有甚麼異同之處?
黃：這個還沒有到「不法國家」（Unrechtsstaat） 的程度。 「不法國家」在法學脈絡下起源於德國在二次大戰之後對於納粹的定性：二戰後德國認為納粹是一個「不法國家」體制，國家權力的來源就是不法的，因此它通過的所有法律都可以撤銷掉。這是一個很嚴厲的評價，在當前的臺灣是有爭論的。這也牽涉到後面我們要討論的第三屆模擬憲法法庭。當時的民間大法官覺得，戒嚴時期跟動員戡亂時期是一個「不法國家」，而比較支持國民黨的法律學者和律師覺得這個指控太嚴厲。如果國民黨「黨國體制」是「不法國家」的話， 過去國民黨在近四十年的時間內所通過的一切法律都會被推翻掉，所以他們期期以為不可。
司法院的大法官其實也沒有在「793號解釋」裡主張當時的權力體制屬於「不法國家」， 只有走到「黨國體制」這一點。 為什麼呢？因為這裡有一個如何評價《中華民國憲法》的問題。 一個比較委屈求全的說法是：1947年十二月施行的《中華民國憲法》沒有問題，但是1948年通過的《動員戡亂時期臨時條款》把憲法凍結了，讓蔣中正在臺灣實施黨國獨裁、黨國體制。動員戡亂時期於1991年終止後，國家恢復正常，重新在《中華民國憲法》的憲政軌道上運作 。那麼，我們只要把1949到1991年這段時間視為偏離憲政軌道的「非常時期」、「黨國體制」，就不必更動《中華民國憲法》。這是一個所謂中間派或者是中華民國派的說法。
但是獨派，或者臺灣意識比較強烈的人，會認為所有問題的根源在於中華民國體制，因為理論上它在1949年就已經消失了。《中華民國憲法》也不能夠代表臺灣人，它就只是國民黨從中國大陸帶來的一個政治象徵。 這個政治象徵在解嚴後依舊無法改變 ，因為國民黨在90 年代初期進行憲政改革時，以修憲而非制憲的方式，在沒有更動《中華民國憲法》本文的前提下外加《增修條文》。但是，就像《動員戡亂時期臨時條款》一樣，《增修條文》也有一個「時間性」，假設目前的「自由地區」（就是臺灣）是「臨時」的，因此它在序言說：「為因應國家統一前之需要」。由此可見，國民黨盼望把《中華民國憲法》原原本本地帶回中國大陸去——以前說「三民主義統一中國」，後來就希望讓全中國人民享受《中華民國憲法》。對所謂的獨派來說，這是一個愚民的口號。他們認為《中華民國憲法》從來就沒有經過臺灣全體人民的同意，不是一個臺灣人民自己決定的憲法。就算是在1991年之後恢復所謂的憲政體制， 國民黨也沒有讓臺灣人民透過「住民自決」去肯定這個憲法是大家都接受的根本大法。
因此，對於徹底主張臺灣獨立的人而言，《中華民國憲法》不能作為轉型正義的基礎。 南韓跟南非在民主化以後都有新的憲法，用新的價值座標來評斷過去的行為。臺灣沒有透過國民主權的行使去產生一個新的價值座標，而是用現存的《中華民國憲法》，只是名義上讓它「解凍」而已。對很多政治受難者來說，《中華民國憲法》是壓迫的象徵，因為國民黨政府一再宣稱自己是「自由中國」，秉持著《中華民國憲法》來執政的政權、取得美國的支持、在冷戰當中鞏固自己的權力，並製造政治壓迫。 在當時的政治環境下，政治犯求告無門，他們認為《中華民國憲法》是幫兇，是國民黨進行白色恐怖的一個工具之一，因此必須完全取消《中華民國憲法》才可以進行轉型正義的工作。 如果採取「不法國家」的想法，《中華民國憲法》就會被視為「不法國家」的工具，應該要一起廢除掉。
可是臺灣政治跟法律的互相辯證過程，從來沒有出現一個政治機會允許臺灣人去廢除《中華民國憲法》。假設今天提出修憲或制憲公投，臺灣人也未必會把《中華民國憲法》否決掉，因為它是一個歷史的遺跡。很多在戒嚴時期長大的人，例如1987年這個時候還在念中學的人，是被國民黨教育得很徹底的，他們不會認為《中華民國憲法》有這麼嚴重的問題，反而取消它才是「大逆不道」。
另外就是90年代所謂的「寧靜革命」。我剛才提到《國安法》對臺灣有很大的影響，因為它禁止主張共產主義、分離意識、分裂國土、違反憲法。 但法律為什麼要禁止違反憲法？本來就要遵守憲法不是嗎？需要通過一條法律要求人民「遵守憲法」嗎？這不就跟通過一條法律要求人民「遵守法律」一樣是廢話嗎？ 但我們從當時的歷史脈絡即可理解，不能違反的憲法是指《中華民國憲法》。90年代初期，民進黨嘗試推動所謂的《臺灣共和國憲法草案》和《臺獨黨綱》基本上都失敗了，因為當時沒有足夠的民意支持。這反映出民進黨在政治過程中也在調整：它發現，如果要先取得政權、國會裡取得多數席位的話，它必須要做出妥協，可能不能往臺獨的方向推展。 於是，在種種政治因素下，《中華民國憲法》便被保留下來了， 成為了一個臺灣人用來主張自己基本權利的憲法。《中華民國憲法》第二章保障人民的基本權利，大法官也開始做出多號解釋，包括我們提及的「自由民主憲政秩序」，就是「499號」﹑「567號」定義出來， 有所謂的基本人權的核心領域不得侵犯。大法官用《中華民國憲法》架構出「自由民主憲政秩序」，再來重新評價戒嚴時期的行為。因此，《中華民國憲法》就成為雙方都可以接受的妥協，變成我們現在的最大公約數——統派希望保留《中華民國憲法》，而獨派在過去三、四十年其實就是用《中華民國憲法》的原則來重建了一個新的民主臺灣。這就變成我們政治上的一個折衝點。
這也順帶回應了第一個問題，《中華民國憲法》對實現臺灣的轉型正義提供了什麼樣的可能性。它其實就是一個很奇妙的產物。它是一個政治過程中產生的結果，一個暫定的中間協議。
臺：接下來，請您從「臺灣民間真相與和解促進會」及第三屆「模擬憲法法庭」的角度討論轉型正義在民間的推動。
黃：在2007年，吳乃德教授創立了臺灣民間真相和解促進會（下稱真促會），主要是因為當時陳水扁的第二任任期發生了所謂的貪腐案、國務機要費案。那個時候教育部長杜正勝正在推動所謂的課綱調整跟中正紀念堂的改名，臺灣媒體有很多批評，認為陳水扁總統用了轉型正義當作「政治提款機」：當民進黨政府出現危機的時候，他就去按轉型正義這個按鈕，就可以提出很多的政治支持。也因此，轉型正義這個名詞被媒體塑造成跟政治脫不了關係。
吳乃德和幾位發起人當時就覺得這樣子不對，因為其實很多追求轉型正義的民間力量，並不是為了要拯救民進黨政府。臺灣社會需要的是對過去歷史真相的還原。因此他們找了一批人來做政治受難者的口述訪談，也去考察了南非的「真相和解委員會」的做法，想要從民間的角度來推動轉型正義。
如前所述，在90年代《國安法》的限制下政治受難者沒有辦法上訴，所以政治受難者做了一些平反運動。 這些平反運動主要還是停留在政治受難者社群或是一些文化人當中，比如陳映真的《人間雜誌》。另外「臺灣地區政治受難人互助會」每年都會在馬場町舉辦秋祭，追思他們的老同志。90年代末期也開始有影視作品討論白色恐怖，像是萬仁導演的電影《超級大國民》，講的是六張犁亂葬崗的重新發現。 除此之外，整個90年代對於政治案件的討論是很少的。
但當時也是政治受難者的前立委謝聰敏在立法院推動了《戒嚴時期不當叛亂暨匪諜審判案件補償條例》， 因此政治受難者在當時是可以領取補償金的。但是《補償條例》有其限制：首先，受難者的政治案件必須符合法律規定的要件，才算是「政治案件」。《補償條例》第二條規定，必須是依照《懲治叛亂條例》、《檢肅匪諜條例》跟《刑法100條》被判刑的才算是《補償條例》認定的政治犯。 另外是受難者不能真的是共產黨員，如果他是「觸犯內亂罪、外患罪確有實據」， 就不能夠領取補償金。有很多人出獄之後，愧對自己的家庭，對於子女在戒嚴時期被監控、不能出國留學、不能找很好的工作，心裡有愧疚。 因此就算他是共產黨地下黨員，也不願承認，才能夠領取補償金。這些人在領取補償金以後，午夜夢迴，有時候覺得自己愧對當年的老同志們，因此大概在2000年代， 他們會想要透過口述歷史，訴說當年的真實狀況。
真促會做了一些口訪，但是因為吳乃德的形象是比較親綠、反對國民黨的，因此有一些政治受難者可能不願意跟真促會的成員透露真相。但從一些近期做成的口述訪談來看，有些人承認自己當年確實是中國共產黨在臺灣成立的臺灣省工作委員會（「省工委」）的地下黨員。
既有的《補償條例》有這些限制，導致補償金機制進一步模糊歷史事實——政治受難者為了領取補償金，會故意隱藏他過去做了什麼。這跟南非的「 真相與和解委員會」完全背道而馳，它是用「特赦換真相」，我們是用金錢去消滅真相。這件事觸發了我在2016年接任真促會理事長以後，希望進一步催促轉型正義的推動。真促會就和許玉秀教授推動的模擬憲法法庭合作，和臺北律師公會合辦第三屆模擬憲法法庭，來討論轉型正義的問題，兩邊都找律師來辯論。當時還沒有《促轉條例》，我們就針對《補償條例》兩個部分進行討論：第一個爭議是它對政治案件的限縮太窄了，第二個就是《補償條例》第八條「確有實據」，是否反而無法揭露真相。其實到現在臺灣社會還沒有正式面對這個問題，或是說，只有私底下的討論：我們今天平反政治犯，結果平反到共產黨員， 臺灣社會可以接受嗎？ 以臺灣現在「抗中保臺」的氛圍，大家會覺得我們對抗的首要目標是中國共產黨。例如韓國瑜，為什麼大家討厭他，就是因為很多年輕人覺得他是中共同路人； 或者現在網路上吵得沸沸揚揚的假新聞，都是中國共產黨找小粉紅、網軍來去散播；又看到了香港的狀況，便覺得一國兩制根本不可以信賴。所有的事情都導致，臺灣社會現在不太能夠接受共產黨被平反這件事。 如果我們今天轉型正義進入了所謂的深水區，就必須要處理中共地下黨員的問題，而且他們還為數不少。
另外一個案子是關於阿里山鄒族的杜孝生（鄒語：Voyʉe Toskʉ）。那個案子比較單純一點，就是說杜孝生跟他的哥哥高一生（鄒語：Uong'e Yatauyungana）都是鄒族原住民，都是以政治犯的名義被捕。但是杜孝生是以《懲治貪污條例》，也就是被指控侵佔公款來判刑。《懲治貪污條例》不屬於剛才提到的《檢肅匪諜》、《懲治叛亂》跟《刑法100條》，所以杜孝生的子女不能夠領補償金。但他們明明一起被捕， 在警備總司令部的案件裡面也屬於同一個卷宗，為什麼會有這樣的結果？這個案子現在已經平反了，促轉會在去年（2020年）八月的時候已經依照《促轉條例》第六條撤銷了杜孝生的判決。我們那時候在準備就想放一個簡單的案子、一個困難的 。杜孝生的案子是比較簡單的， 真正困難的就是中共地下黨員的案子。
第三屆模擬憲法法庭的民間大法官們就想借鏡德國評價納粹時期的法律，用「不法國家」的概念，指出中華民國的憲法、刑罰、特別法違反憲政民主原則，以此否定《懲治叛亂條例》，平反中共地下黨員。這個判決在法律技術層面可行，但一般民眾可不可以接受？首先，我們把當時的狀態評價為「不法國家」，一些法律人就非常不認同，認為我們不能夠把中華民國那段時期評價為「不法國家」。再者，一般民眾可不可以接受平反共產黨？這是需要實質的溝通的。這也牽涉到蔣中正的角色： 我們今天去拆蔣中正的銅像，又去平反共產黨員，這個社會的民眾會怎麼樣看待我們在推動的轉型正義？ 大部分人根本無法接受吧。因為過去長達七十年的教育跟我們自我塑造的臺灣之所以可以存在於這個世界上的理由，就是反共。 蔣中正就是拯救中華民族的民族救星。那麼我們為什麼拆他的銅像，又去平反共產黨員？難道臺灣現在要接受中共「一國兩制」的正當性？
正因如此，我們現在還停留在簡單的案子（easy case）、軟性的論述 （soft discourse）上：我們要了解歷史真相、要平復司法、要讓受難者得到補償。 可是問題的真正核心在於，當時的冷戰格局究竟怎麼樣左右了蔣中正的政權？國民黨政權的性質到底是什麼？ 是不是真的完全不正義？還是它有可以被辯解的地方？包括蔣中正去處理雷震和《自由中國》、取消自己的任期一直統治下去、讓他的兒子繼任，這些是不是可以被辯解？ 國民黨過去的論述有沒有一絲一毫可以被接受的？這些問題其實是轉型正義非常困難的地方。
臺：能否請您加以說明媒體對於真促會在民間推動轉型正義的作用？
臺灣民間真相與和解促進會，2015，《記憶與遺忘的鬥爭：臺灣轉型正義階段報告》，莊瑞琳（編），新北市：衛城出版。
2016年民進黨執政，蔡英文在第一任總統就職宣言裡面就有提到要做轉型正義，所以他們也找了長期關心轉型正義和公民民主教育的陳俊宏教授去國家人權博物館擔任館長。 陳館長在任內也做了一些知識普及的事情，比如說跟出版社合作編選了白色恐怖文學小說選、散文選、還有人權電影的系列，相當程度是延續了我們在民間的一些做法。
再來講比較複雜一點的問題，就是《促轉條例》的通過。 其實民進黨雖然宣稱要做轉型正義，但是它最早通過的是在2016年立法的《黨產條例》。 其實《黨產條例》跟《促轉條例》都是在2016年三月送到立法院審查的，但顯然，《促轉條例》被擱置了。2016年七月還是八月時立法院曾經加開臨時會，當時的立法院總召的柯建銘就跟真促會溝通，說他們的臨時會大概不會處理《促轉條例》， 因為他們那時候要處理司法院院長的任命案， 之後就再也沒有消息了。事實上，《促轉條例》的出現也有一點意外，因為基本上真促會的立場，是要求政府參照國外的真相與和解委員會（Truth and Reconciliation Commission） ，做一個調查報告，建議國家該採取什麼行為。 但是，《促轉條例》的規範完全不是這麼一回事：它把這些功能全部拆開，要做檔案的徵集、威權地景的保留、司法平反......沒有一個貫穿的主軸。
《促轉條例》的立法被擱置，因此到2017年時，我們覺得必須催促一下民進黨政府在轉型正義的推展。我們在那個期間做了非常多的媒體投書，呼籲政府要儘快地通過跟轉型正義相關的法律，同時我們也指出《促轉條例》有一些缺失。 2017年的十二月因為民進黨政府發生一些政治危機，也就是勞基法修惡，引發了非常大的爭議， 結果在民間社會毫無預期的狀況下通過了《促轉條例》。《促轉條例》通過以後就要成立促轉會，於是政府又找了所謂藍綠都可以接受的中間人士，就是黃煌雄委員。黃煌雄委員當年是民進黨創黨時期的立法委員，在馬英九時代他又被提名擔任監察委員，所以蔡政府大概認為黃是藍綠都可以接受的人選。沒有想到一提名之後就引起軒然大波。
《促轉條例》規定促轉會成立的時間只有兩年，兩年期滿之後，行政院院長可以再讓它延長一年，但是沒有為延長時間設限。當時促轉會被設定為一個短暫的任務型組織，沒想到因為種種人事問題，黃煌雄後來辭職、張天欽發生東廠事件，促轉會顯得雜亂無章的。於是，今年 （2021年） 年初時，真促會就發表聲明說促轉會該結束了，因為它是一個過渡型的機關，不應該長久持續下去。這件事也引起了一些媒體的注意。轉型正義問題在臺灣是一個經常被討論的事情，所以媒體也都會詢問真促會的想法。在過去促轉會成立的兩、三年之內，我們基本上不在任何媒體上公開批評促轉會， 希望說它可以運作順暢。但是今年我們就比較大張旗鼓地在媒體上呼籲促轉會應該要結束了。
臺：能否請您進一步討論，蔡英文政府何以當初未在《促轉條例》納入原住民轉型正義？
黃：先說明我不是這個議題的專家，臺灣有許多長期專門研究原住民法和原住民轉型正義的學者，如吳豪人教授和林淑雅教授。
原住民轉型正義的問題不只牽涉到法律面的問題，更深層的原因在於土地、語言和政治統治結構。從清帝國統治臺灣開始，原住民的土地就不斷地流失，漢人透過墾伐（越過番界）或買賣（大小租產權安排），把西半部平原和淺丘地帶的原住民土地納為己有。加上日本統治臺灣初期（1895年）公布的〈官有林野及樟腦製造業取締（管理）規則〉，將未登記的土地一律視為國有地，造成大量原住民土地直接被「徵收」。這些土地，在《原住民族基本法》（下稱《原基法》）的「傳統領域」定義下，是否應該歸還給原住民族，引發很大的爭議。
從1980年代原住民運動開始，「還我土地」就是重點。蔡英文執政後，原住民歌手巴奈為了抗議原住民族歷史正義與轉型正義委員會（下稱原轉會）和行政院原住民委員會（下稱原民會）沒有實現「還我土地」，從寬認定「傳統領域」，因此長期在二二八公園抗議。但是，土地問題，雖然也可以放在「轉型正義」的大旗底下，但它畢竟有更複雜的歷史脈絡和經濟分配問題。一碼歸一碼，應該分開處理，免得治絲益棼。
而原住民的語言流失、教育問題（是否保存原住民文化），乃至於原住民社會結構（有些是母系社會，如阿美族。部落領袖和目前的地方政府行政首長，彼此之間有什麼關係？），雖然陳水扁時代提出臺灣的漢人和原住民是「新夥伴關係」，但是土地如何返還，部落議會的決議是否可以超越地方縣市的議會決議？這些都沒有辦法解決。
2016年蔡英文上臺後，因為是搭乘著「三一八運動」改革風氣的熱氣旋上升，所以在就職演說中也提到「用道歉的態度，來面對原住民族相關議題，重建原民史觀，逐步推動自製，復育語言文化，提升生活照顧」。但基本上，原民會長期也在做同樣的事情，立法院也早就通過《原住民族基本法》。總統能做的有限，於是她就在2016年八月召集十六族代表加上平埔族代表，在總統府設立原轉會。但如前所述，既有的行政架構已經有原民會和《原基法》，總統府的委員會只是諮詢性質。雖然各族代表和學者專家提出了許多改革方案，但目前看起來落實的程度很低。光是要調查到底「傳統領域」範圍到哪裡，都是很大的問題。沒有行政系統支援，總統府的委員會只能提議，無法自行調查和落實。因此，多半認為這個委員會的象徵意義大於實質作用。
在審查《促轉條例》的時候，高金素梅委員和一些國民黨委員一直強調要把原住民轉型正義放進來。但如前所述，原住民轉型正義的根結在土地正義和語言正義，與我們說的白色恐怖政治迫害有很大的距離。要如何把「雷震因為《自由中國》被判刑入獄」的事情，和「日月潭德化社附近土地歸還給邵族」這兩件事情擺在同一個法案裡面去處理？《促轉條例》主要負責的是1949至1991年之間受到軍事審判或各種政府監控或壓迫手段，受害的政治受難者平反問題。原住民的土地返還、語言復育、政治平等，的確需要更大的一個框架來處理。
臺：我們最後一個問題，正是希望把臺灣的轉型正義問題放置到更大的框架去理解。面對臺海兩岸地緣政治局勢，尤其是身處港版《國安法》陰霾下的香港，臺灣的轉型正義經驗有什麼參考的價值？
黃：這個題目可能不僅是香港的狀況，也可以針對中國自身的情形，如六四平反 。在臺灣，很多被平反的案子都牽涉到1950年代初期的政治犯，或是1960年代《自由中國》的知識份子，如傅正、雷震等人——這都經歷了漫長的時間等待。六四到現在亦相隔三十餘年， 平反之日遙遙無期。也許，像臺灣七十多年以後再來進行歷史平反的例子，可以讓大家有一點信心：不管多久，歷史終究有平反的一天。大家不要太快就放棄希望。
但我猜想，臺灣可以進行歷史平反有一個很重要的關鍵：不只是1987年的解嚴、1991年終止動員戡亂時期的民主化浪潮，還有很重要的是我前面提及的「典範轉移」（paradigm shift）。如果說我們對政治犯的平反發生在90年代，大概也很難推展。如前所述，基本上當時政治犯議題甚少引起社會關注。 因此，歷史平反的關鍵還是在於社會的心態， 這個心態如果一直維持在90年代解嚴初期般，我認為轉型正義到了現在還是沒有進展。即便在陳水扁執政時期，這個議題也是被政治化、難有突破。由此可見，轉型正義需要一個漫長的時間來進行。
曾經有人跟我提到，臺灣的轉型正義進程拉長了這麼久的時間，也許對政治受難者很不公平，因為他們已經過世了，或是他們一輩子受到的冤屈沒有被平反。但是，對整個社會來說，也許拉長了的距離可以讓我們更客觀地評價到底當初發生了什麼事情。我們也有新生代出現。現在二、三十歲的年輕人，他們過去沒有戒嚴、威權統治的經驗。我們把這些資料及歷史事實陳述出來的時候，他們內心會產生一個自然的評價，但這個評價並非法律所強制的，不是法律告訴他當時的情形，要他接受一套意識形態。他自己會從調查出來的檔案當中，去判斷究竟發生了什麼事情，自己探索歷史真相。
我曾經出席某所中學的活動，有一位學生做了《二二八補償條例》的研究。雖然他的家庭背景是所謂的外省族群，但他自發地會想要去了解二二八是怎麼一回事，以及《二二八補償條例》是怎麼樣去補償政治犯。 讓我非常驚訝的是，其實這些成長於民主化以後的年輕人，會自發地想要了解過去，因為我們國家不可能有一段完全空白的歷史的。他會想要探究過去，了解我們現在社會上的種種爭辯。
所以回到訪談剛開始提到的中正紀念堂那位女士，她對臺灣的民主化有一種想法，可是我們也看到十八、十九歲的年輕人，他會自發性地想要了解過去。這就是一個過程，政治自由化、政治民主化三十年以後帶來一些新的希望、一些新的發展。 這對香港有沒有什麼啟發，我認為沒有立即的幫助，當下恐怕對香港沒有任何幫助。但是，就參考價值而言，很多現在沒有辦法討論的事情，有一天是可以被討論的 。哪一天呢， 可能要等到香港的政治氣氛、社會心態有更大的自由空間時，就可以被討論了。
